邵阳县扶贫开发和农村低保的实践与思考
邵阳县扶贫办 刘成君
2008年8月29日
为保障农村特困群众的基本生活，维护社会稳定，促进社会和谐，2007年，国务院根据我国新时期农村贫困的特点，在我国扶贫开发取得阶段性成果的基础上，决定在全国建立农村最低生活保障制度。这是稳定、持久地解决农村贫困人口温饱问题的重要举措，也是坚持城乡统筹、建立覆盖城乡居民社会保障体系的重要内容。全面了解农村贫困特点，正确理解扶贫开发与农村低保的关系，澄清模糊认识，对搞好扶贫开发与农村低保工作、充分发挥两者拾遗补缺的功能，共同作用于反贫困斗争，服务于和谐社会建设，具有十分重要的意义。
一、目前我县农村贫困状况分析
1、我县农村贫困特征
一是贫困面广。全县至今还有160个省扶贫工作重点村，18.39万贫困人口, 其中年人均纯收入在693元以下的绝对贫困人口有5.84万人、贫困人口发生率为7.2%,遍布全县各个乡镇场。二是贫困程度深。截止2007年底，全县还有2个村“五不通”(不通路、不通电、不通邮、不通广播电视、不通电话)，161个村村道路基在3.5米以下，且没有铺砂，路面坎坷不平，难以行走，有9.5万人、8.4万头大牲畜饮水困难。三是脱贫难度大。目前我国脱贫标准还很低,且大多生活在自然条件恶劣的地区，脱贫人口自我发展的能力相当弱,极易因灾因病返贫。绝对贫困人口的严重边缘化已很难在以政府为主导的大规模扶贫开发活动中实现脱贫,逐渐成为扶贫开发中“最难啃的硬骨头”。四是贫富差距持续扩大。不仅城乡之间的收入差别在扩大，在农村内部，高收入与低收入农户家庭的收入也在拉大。2007年农村最高收入与最低收入之比达8.2。
2、致贫原因分析
一是自然条件差，灾害频繁。我县地处著名的衡邵干旱走廊，喀斯特地貌占全县总面积的60%以上，其中岩漠化面积占25%左右，自然条件十分恶劣。且自然灾害频繁，据统计,1960-2006年的40多年间，有35年发生旱灾、8年发生水灾，因灾致贫、因灾返贫现象相当普遍。二是人口密度大，人均耕地少。全县每平方公里居住人口489人，人均耕地只有0.71亩，其中旱涝保收面积不足0.3亩。加之喀斯特地貌成土母质差，土壤肥力低，保水保肥能力差，粮食生产水平低，致使部分贫困农民温饱问题始终难以彻底解决。三是经济实力薄弱，基础设施建设严重滞后。2007年，全县人均国内生产总值只有4208元，只有全省人平14405元的29.2%；人均地方财政收入仅135元，只有全省人平886元的15.2%。由于缺乏资金，一些必要的项目和公益事业建设难以启动，更谈不上进行大规模固定资产投资，严重制约了社会经济的快速发展，形成恶性循环。目前，全县没有一家中型以上企业，全县270座水库有135座属病险水库，不能正常蓄水，且渠道不配套，渗漏现象相当严重。四是文化教育落后，人口素质偏低。据2005年扶贫部门贫困户建档立卡资料统计，全县现有贫困户中，户主文化程度为小学、初中及高中以上的比例分别为30.5%、25.2%、12.8%，文盲、半文盲比例高达31.5%。全县还有少部分行政村不通广播电视，部分村电视信号太弱，图像不清晰。这里的农民科技文化素质偏低，信息不灵，思想保守，观念陈旧，接受新事物慢。
二、我县扶贫开发与农村低保的基本做法
1、扶贫开发突出整村推进
进入新世纪，我县扶贫开发全面实施整村推进。将扶贫重点瞄准全县160个省扶贫工作重点村，以整村推进为一体，以劳动力转移培训和产业化扶贫为两翼，集中资金、连片开发、一次规划、分批推进。具体作法是：
一是积极整合资金，大力开展基础设施建设。贫困地区之所以贫困，基础设施滞后是重要原因。为解决建设资金短缺问题，我们积极与有关部门联系，整合资源，共同建设。如通达工程项目，通过与交通部门通畅工程的联合实施，有32个村建成了水泥路，共硬化水泥路面81公里，一举改变了我县以前“内无好路，外无出路”的落后面貌。同时，在市委领导的关怀下，通过整合部门资源，对两个干旱死角乡、22个干旱死角村实施重点整治，共投入资金600余万元，其中财政扶贫资金100万元，一举解决了2万余人的饮水难问题，结束了过去一遇干旱就要送水的历史。
二是实施产业扶贫，努力增加农民收入。当前农业和农村经济发展突出的问题就是农民增收难，贫困村农民增收更是难上加难。破解这个难题，关键要解决贫困农民一家一户的分户经营与大市场的连接问题。为此，我们紧紧抓住整村推进扶贫开发的机遇，依托优势资源，以市场为导向，通过“公司+农户”、“基地+农户”的模式，把贫困农户与大市场结合起来，解决农产品销售增值问题，积极培育特色产业，做大做强支柱产业，农民收入迅速增加。2007年，全县农民人均纯收入2038元，较2004年增加627元，年均增加209元,增长14.8%。
三是大力开展培训，不断提高农民素质。一方面狠抓劳动力转移培训，提高劳动力外出就业的技能和适应性；另一方面积极开展实用技术培训和科技骨干培训，提高广大农民的科技文化素质。近三年共推荐贫困村适龄青年3500人参加劳动力转移培训，并全部推荐就业。由于专业对口，并开展了就业指导，参训人员均掌握了一项专门技能，月工资收入明显高于未培训的。举办农民实用技术培训85期7800人次，组织140名种养能手到安江农校和长沙农校参加科技骨干培训，并且出台了《科技骨干培训跟踪服务管理办法》，鼓励参训人员回家大胆发展产业，对他们实行跟踪管理，帮助他们学以致用。多数参训人员成为了当地依靠科技致富的带头人。
从已实施的整村推进贫困村情况看，农村贫困人口大幅度减少，贫困村基础设施建设明显增强，群众的生产生活条件明显改善，贫困农民收入明显增加，农民素质明显提高。但是，仍有部分特困户尚未解决温饱问题，需要给予必要的救助。
2、农村低保逐步建立完善
2006年3月，根据上级指示精神，邵阳县人民政府出台了《关于建立农村最低生活保障制度的意见》，并着手试点。同年10月，将1517户4343人纳入农村低保，占农村总人口的0.5%。目前，全县已经纳入农村低保4148户14100人，占全县农村总人口的1.5%，已发放低保资金1145万元，月人均补差为42元。其主要作法是：
一是认真进行调查摸底, 合理制定保障标准。实施农村低保制度是一项政策性强、涉及面广、难度较大的系统工程。为切实搞好这一工作，民政部门首先在全县进行了广泛调查摸底和研究论证，提出具体实施方案。按照维持当地农村居民基本生活所必需的衣被、食物，适当考虑用电、燃料等费用，确定了每人每年720元的农村低保标准。同时，在全县建立农村低保对象家庭备案制度，规范县、乡、村三级农村低保对象的档案管理，做到县有档案室、乡（镇）有档案柜、村有档案盒，一户一档，
二是严格规范操作程序，准确界定保障对象。为将农村最低生活保障制度落到实处，切实解决特困群众的基本生活，实施农村低保工作过程中，严格坚持个人申请、村小组评议、村级复评、乡镇评审、县级审批的工作程序，对评议、评审、审批情况进行“三榜公布”，做到“三个公开”：即保障对象公开、保障标准公开、保障资金公开。把因残、因病、年老体弱等造成家庭缺乏劳动力的特困户尽量纳入农村低保范围，对其他特殊生活困难的农户逐步纳入保障范畴。
三是分类分档实施救助，不断强化资金管理。根据致贫原因和贫困等级，将老弱病残等靠自身努力无法改变基本生活状况的困难家庭，列为“常补对象”即A类对象，进行重点保障，实行全额补助；其他特殊生活困难户列入“非常补对象”即B类对象，实行差额救助。到目前为止，A类对象人均月补助达到50元，B类对象人均月补助为25元。通过分类分档救助，既公正合理，符合群众意愿，又提高了救助实效。在资金管理上，县里专门开设了“农村居民最低生活保障资金”分户，实行专户管理，专项调拨，封闭运行。只要设有金融网点，农村低保资金全部通过网点进行社会化发放，并免收代发费。低保金直接存入低保对象的银行账户，低保对象凭存折和领取证按月领取。
三、正确理解扶贫开发与农村低保的关系
1、扶贫开发与农村低保的区别
扶贫开发与农村低保制度，都是我国政府反贫困的重大战略举措，是通过外部资源的输入，采取造血与输血的办法提高贫困人口的生存发展能力。两者既有紧密联系，又有不同区别。
一是目的不同。建立低保制度的目的是维持贫困人口的最低生活水平，保障贫困群众的基本生活权益，使社会主体平等地享受改革开放和经济社会的发展成果,实现社会公平,促进农村经济社会稳定协调发展。扶贫开发工作的目的是提高贫困地区、贫困人口自我发展的能力，培养贫困人口的自立自强精神，使其真正走上脱贫致富之路，并获得尊严、自信和可持续发展能力。
二是工作对象不同。低保制度的目标是应保尽保，因此工作对象是农村家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的全部贫困人口，并以家庭为单位提供补助。扶贫开发涵盖了所有贫困人口和低收入人口，而且扶贫开发除了支持贫困家庭以外，还支持贫困村、重点县的发展。
三是工作手段和性质不同。扶贫开发是一种扶持生产的开发形式，其手段是创造生产条件、提供生产发展机会。低保制度是一种社会救济制度，其手段则是通过财政转移支付，给予贫困人口现金或实物的生活补助。因此，低保是输血式的扶贫，关注的是人的生存权；而扶贫开发是造血式的扶贫，关注的是人的发展权。扶贫开发的工作手段比较丰富，主要是“授人以渔”；低保制度主要是送钱到户，是“授人以鱼”。
四是实施主体和工作机制不同。低保工作是以民政部门为主体的，其工作机制是识别低保对象，逐层进行资金和物质传递。扶贫工作是由扶贫部门主管，项目多方实施管理，扶贫工作机制是项目实施机制。
2、低保制度是对扶贫开发的有效补充
虽然扶贫开发的工作对象是全国所有贫困人口，但是扶贫开发的性质和工作重点决定了它只能是扶助“可扶之人”，绝对贫困人口中部分人群无法通过开发式扶贫摆脱贫困。而且，目前财政扶贫资金的投向主要集中在全国扶贫开发工作重点县、重点村，但这些县、村并不能覆盖全国所有贫困人口。因此，低保制度“应保尽保”的目标，使得低保制度成为扶贫开发的有效补充。一方面，绝对贫困人口中有相当一部分人因身患残疾、长期慢性病或其他原因导致丧失劳动能力，靠自身努力摆脱贫困的希望很小。这部分人的贫困问题就可以通过低保制度来解决，从而使扶贫开发工作的目标更准确，力量更集中，效果更明显。另一方面，有一部分人虽然已经跨过贫困线，但是他们抵御各种风险的能力很低，容易重新陷入贫困。这部分因灾因病因学短期陷入贫困的农村人口，通过低保制度可以保证其基本生存，再通过扶贫开发恢复其生产能力，就可以减轻财政的负担，化消极为积极。
3、扶贫开发是缓解低保压力的有效手段
当前农村贫困人口数量较大，其中绝大多数人主要是因为人均资源不足、基础设施落后、生产条件差、就业能力低而致贫的。多数贫困人口可以通过开发式扶贫增加收入，走上致富之路。扶贫开发一方面通过为贫困人群创造机会，提高贫困人口的发展能力，促进其可持续发展。另一方面通过帮助贫困人口稳定脱贫，可以控制低保规模始终保持在一定范围内，避免“低保”越保越多。因此，坚持扶贫开发，能够有效减轻对社会和低保的压力，促进社会的平稳和谐。
四、进一步搞好扶贫开发和农村低保工作的建议
1、扶贫开发政策措施要适时进行调整
随着农村最低生活保障制度的全面建立，我国农村扶贫开发的目标任务不再是解决贫困人口温饱问题，而是要着力于促进贫困人口增加收入，促进贫困地区发展。在这一新形势下，应当坚持实事求是的原则，按照与时俱进的要求，调整扶贫开发的政策措施。在财政扶贫资金使用上，要由到村到户分散使用，转变到集中投入、解决制约区域经济发展的关键性因素和问题，由扶贫资金单打独斗，转变到与其他支农资金整合使用。具体来说，就是要针对农村贫困发生的不同原因，瞄准重点扶贫对象，区别不同情况分类实施扶持，以提高扶贫工作的准确度。对贫困人口中有劳动力而没有致富产业的，要加大产业建设扶持力度，着力支持贫困人口发展生产；对贫困人口素质较低、外出务工收入低的，要加大劳动力转移培训力度，提高劳动力外出就业的技能和适应性；对贫困人口生产生活条件较差的，要加大基础设施建设力度，努力改善其基本生产生活条件，增强可持续发展能力。
2、农村低保应稳步渐进、逐步完善
一要准确界定农村低保实施范围和对象。目前农村低保工作起步时间不长，由于种种原因，部分地区制度还不够健全，管理还不规范，对县、乡、村低保人口分指标、限名额，导致资金下拨数额与基层实际救助需求脱节。随着农村低保制度的全面实施，要严格按照最低生活保障标准，准确界定农村低保实施范围和对象。对贫困地区与一般地区的低保人口比例应有所区别，不应搞“一刀切”，并加强与扶贫部门的配合，充分利用扶贫部门2005年的贫困户建档立卡资料，既保证农村低保对象“应保尽保”，又要防止“养懒汉”现象。
二要加大中央财政低保资金支持力度。最低生活保障制度，是一种有限的普遍享受的政策，即在确定最低生活保障标准之后，低于该标准的人口都应有权享受最低生活保障。由于低保资金实行中央和地方财政分摊，一些地区特别是贫困地区因财力有限，低保资金落实困难，导致救助水平偏低，或者难以做到应保尽保。因此应加大中央财政低保资金支持力度，缓解地方财政低保压力，特别是对贫困地区要重点倾斜，确保贫困地区农村低保能够“应保尽保”。
三要建立统一协调的农村反贫困体系。对低保对象要实行年度动态管理，保障对象有进有出，补助水平有升有降。并要与扶贫开发、促进就业以及其他农村社会保障政策相衔接，坚持政府救济与家庭赡养、扶养、社会互助、个人自立相结合，鼓励和支持有劳动能力的贫困人口生产自救，逐步致富。要在实现“应保尽保”和逐步提高补差标准的同时，制定有利于提高低保户生活水平、促进一部分有发展能力的低保户走出低保的配套政策。